Charges administratives et participations publiques : l’évaluation du Bureau fédéral du Plan (27/04/2006)

Les participations publiques en Belgique : examen d’un outil de politique économique en pleine mutation

Ces dernières années, l’intervention directe des pouvoirs publics dans la vie économique via des participations dans le capital des entreprises du secteur marchand a vu son contexte se modifier profondément sous l’impulsion de la construction européenne. C’est pour cette raison que le Bureau fédéral du Plan a étudié l’évolution de cette question en Belgique de 1997 à 2003. Sur cette période, le nombre d’entreprises à participation publique a augmenté, mais le poids économique de ces participations a légèrement diminué. Par ailleurs, les motifs sous-jacents à de telles participations ont aussi évolué : il s’agit plus de soutenir la reconversion économique que de sauver une entreprise de la faillite.
Augmentation du nombre d’entreprises à participation publique

Ces dernières années, le contexte des participations publiques a fortement changé. En effet, les politiques européennes relatives au contrôle des déficits budgétaires, à l’encadrement strict des aides d’Etat, à la réforme des industries de réseau et à la définition des services d’intérêt général ont eu une influence directe sur la participation publique dans les entreprises. Paradoxalement, les recommandations européennes qui vont dans le sens d’une réduction de ce type de participations ont abouti en Belgique à une augmentation du nombre d’entreprises à participation publique. En 2003, l’Etat détenait des participations d’au moins 5% dans 3023 entreprises, soit une augmentation de 17% par rapport à 1997. Les causes de cet accroissement sont, d’une part, la scission d’entreprises publiques en entités autonomes distinctes suite à la réforme des industries de réseau, et, d’autre part, la création, surtout par les régions et les communes, d’un grand nombre de nouvelles entreprises, soit totalement publiques, soit en partenariat avec le secteur privé.

Ces participations ne sont pas stables dans le temps : un roulement important des participations publiques est observé. Seules 1844 entreprises comptabilisées en 1997 se retrouvent dans les chiffres de 2003. Mais les participations publiques les plus significatives restent ancrées dans des domaines traditionnels, à savoir le chemin de fer, la poste, la loterie et les télécommunications, tandis que les intercommunales demeurent principalement actives dans les secteurs de l’eau, de l’énergie et des déchets.

Augmentation du nombre d’entrées en bourse

L’entrée en bourse des entreprises publiques, qui permet de vendre une partie des actions et de réduire ainsi l’importance relative des pouvoirs publics dans le capital de l’entreprise, a été davantage utilisée sur la période 1997-2003 que précédemment. De 11 entreprises à participation publique cotées en 1997, on passe à 25 entreprises en 2003, essentiellement par décision du gouvernement fédéral. Au-delà de 2003, 3 nouvelles entrées en bourse ont encore eu lieu, à savoir celles de Belgacom, d’Elia et de Telenet.
Légère baisse de l’importance économique des entreprises à participation publique

Si leur nombre augmente, l’importance économique des entreprises à participation publique est en légère diminution. La part de la valeur ajoutée, pondérée par la participation publique dans le capital de ces entreprises dans le total de la valeur ajoutée du secteur non financier, passe de 10,8% en 1997 à 9,8% en 2003. Leur part pondérée dans l’emploi des secteurs marchands assujetti à la Sécurité Sociale diminue quant à elle de 8,9% en 1997 à 8,8% en 2003.

Les participations publiques de plus en plus en phase avec les exigences européennes

Les motivations de la prise de participation par les pouvoirs publics semblent aussi avoir évolué. Alors que par le passé l’objectif était plutôt de sauver de la faillite des entreprises à forte intensité en main-d’œuvre, le but des pouvoirs publics s’oriente désormais plus vers le soutien à la reconversion d’un secteur industriel ou d’une région. A ce niveau, les pouvoirs régionaux se sont montrés très actifs en finançant sous forme de capital à risque des entreprises nouvellement créées, entreprises se caractérisant par une prise de risque très élevée ou actives dans le secteur des technologies de pointe. Par ce mécanisme de soutien, les pouvoirs publics jouent un rôle complémentaire à celui assuré par le financement privé.

Si les réformes envisagées ont pour conséquence une diminution du rôle de l’Etat en tant que propriétaire d’outils de production, elles ont aussi comme effet d’accroître son rôle en tant que régulateur assurant le bon fonctionnement de marchés modernisés.

Charges administratives des entreprises : diminution entre 2002 et 2004

A la demande du Conseil des ministres et en collaboration avec l’Agence pour la simplification administrative, le Bureau fédéral du Plan a estimé le montant des charges administratives incombant aux entreprises et aux indépendants belges pour l’année 2004. Les résultats de cette enquête sont présentés dans le Planning paper 100 intitulé « les charges administratives en Belgique pour l’année 2004 ». En plus de la dimension quantitative, l’enquête contient aussi un important volet qualitatif permettant de rendre compte de l’opinion des entreprises et des indépendants sur la problématique des charges administratives.

Le coût des charges administratives en baisse

Par rapport à l’enquête menée il y a deux ans, les résultats pour l’année 2004 font apparaître une diminution du coût total des charges administratives, aussi bien pour les entreprises que pour les indépendants, sous l’effet exclusif de la réduction du coût interne de ces charges. En pour cent du PIB, le poids relatif des charges administratives pesant sur les entreprises et les indépendants est passé de 3,5 % en 2000 à 3,4 % en 2002 et à 2,6 % en 2004. Il convient cependant de souligner qu’il s’agit d’une estimation donnant un ordre de grandeur, et non d’un chiffrage précis du poids des charges administratives.

Ce qui coûte le plus : les charges liées à la fiscalité

Pour les entreprises comme pour les indépendants, le domaine réglementaire qui génère la plus grande partie du coût total des charges administratives est la fiscalité. Pour les entreprises, la part du coût des charges administratives dues à la fiscalité augmente entre 2002 et 2004 après s’être réduit entre 2000 et 2002. Pour les indépendants, cette part s’est réduite en 2004 par rapport aux chiffres recueillis en 2000 et 2002. La part des charges administratives des entreprises liées à l’emploi a aussi augmenté entre 2002 et 2004 alors qu’il était resté stable entre 2000 et 2002. Cependant, en valeur absolue, ces deux domaines sont à l’origine d’un montant de charges administratives en diminution sur l’ensemble de la période étudiée. Enfin, pour les entreprises comme pour les indépendants, les charges administratives en matière d’environnement génèrent la partie la plus faible du coût total.

Les plus touchées : les petites entreprises

Comme lors des précédentes enquêtes, les petites entreprises sont celles qui apparaissent les plus touchées par les charges administratives. Mais avec un coût moyen par employé et par an estimé à un peu moins de 6000 euros, les petites entreprises sont celles qui enregistrent la diminution la plus importante du poids relatif des charges administratives. Le coût moyen pour les indépendants, lui aussi en diminution, reste inférieur au coût moyen par employé des petites entreprises. Mais la différence entre ces deux coûts a tendance à se réduire au cours des années.

Contacts avec l’administration et réglementations : indices de satisfaction

En plus de la dimension quantitative, l’enquête contient aussi un important volet qualitatif permettant de rendre compte de l’opinion des entreprises et des indépendants sur la problématique des charges administratives et le processus de simplification en cours.

Une constatation commune aux entreprises et aux indépendants et aux trois enquêtes menées, est qu’ils sont, en général, plus satisfaits de leurs contacts avec l’administration que de la qualité de la réglementation elle-même. Pour tous les domaines réglementaires, les entreprises et les indépendants sont relativement satisfaits de la publicité donnée aux réglementations. Les deux se montrent le plus critiques à l’égard du manque d’adaptabilité des réglementations qui ne permet pas de répondre à toutes les situations, à l’exception du domaine fiscal pour les entreprises. Les indépendants soulignent aussi la difficulté à comprendre les réglementations fiscales. Pour les entreprises, le domaine fiscal présente des améliorations constantes tant au niveau de la qualité des législations qu’au niveau de la qualité des contacts avec l’administration. Sur l’ensemble de la période, aucune tendance claire ne se dessine en matière de qualité des réglementations dans le chef des indépendants. Mais d’une enquête à l’autre, une diminution généralisée du niveau de satisfaction des indépendants dans leurs contacts avec l’administration environnementale est observable alors que le niveau de satisfaction reste stable ou augmente en ce qui concerne les contacts avec l’administration fiscale.

Les mesures de simplification les mieux connues

Le degré de connaissance des dossiers de simplification portés au jugement des entreprises et des indépendants est soumis à un effet de taille : les petites entreprises connaissent moins bien les dossiers que les grandes entreprises et les indépendants, en particulier ceux du secteur agricole, les connaissent moins bien que les entreprises. Le dossier le mieux connu des entreprises et des indépendants est la généralisation de l’usage du numéro d’entreprise et de la Banque Carrefour des Entreprises (BCE). Pour les entreprises, Dimona est l’autre dossier le mieux connu alors que les agriculteurs connaissent le mieux le dossier Tax-on-web.

Indices de satisfaction

Dimona et la généralisation de l’usage du numéro d’entreprise et de la BCE sont les deux dossiers les plus utilisés, en particulier par les moyennes et grandes entreprises. Le niveau de satisfaction accompagnant l’utilisation de ces deux dispositions est généralement élevé même si les entreprises se déclarent encore plus satisfaites par la suppression de l’obligation de visa et des livres comptables et par la simplification des obligations de publication et de la convocation à l’assemblée générale des actionnaires. Les entreprises évaluent souvent moins bien les applications électroniques liées à la fiscalité que celles liées à l’emploi, comme l’illustre la comparaison du faible score de satisfaction atteint par Tax-on-web avec le score élevé de Dimona.

Les indépendants expriment aussi un excellent niveau de satisfaction pour la mesure de généralisation de l’usage du numéro d’entreprise et de la BCE. Enfin, en ce qui concerne les projets de simplification soumis à appréciation, les entreprises soutiennent prioritairement le projet de diminution et de simplification des statistiques. Les indépendants préfèrent, quant à eux, voir aboutir le projet de simplification des demandes de permis.